A propos de deux « fake news » : Le trou de la Sécu et sa dette.

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Il faut le dire clairement : Non, la Sécu n’est pas en déficit ; non, sa dette n’est pas un fardeau insurmontable. Car la réalité, c’est, tout au contraire, que la Sécu est désormais en fort excédent et que sa dette sera bientôt remboursée, laissant même alors quelques dizaines de milliards sans emploi, qui pourraient fort utilement servir à améliorer les prestations et aider à régler la question des retraites et celle de l’autonomie ….

La Sécu n’est pas en déficit : de l’art de transformer des excédents en déficits.

Au lendemain de la publication qui fait foi en la matière, – le rapport de printemps de la Commission des comptes de la Sécurité sociale (CCSS) – tous les quotidiens bien-pensants titraient sur le retour du déficit de la Sécu1 ! Alors bien sûr, un examen attentif dudit rapport s’imposait. En voici le résultat : il n’y a pas de déficit, ni du Régime Général (RG), ni d’ailleurs de la Sécu prise dans son ensemble. Cela, c’est le rapport de la CCSS lui-même qui le dit : même si c’est encore de peu, le RG est désormais globalement excédentaire (cf. Tableau ci-après)2.

Même si ce n’est pas grand-chose au regard de ses près de 400 Md€ de prestations, il n’en demeure pas moins que le RG a été excédentaire de très précisément 0,5 Md€ en 2018, et que la CCSS prévoit qu’il le soit de 0,4 Md€ en 2019. Pas de déficit donc. Quant à la Sécu prise dans son acception la plus large, soit ce que les comptables nationaux appellent les « ASSO » (Administrations de Sécurité sociale), encore moins de déficit à l’horizon. En effet, comme tout un chacun peut aisément le constater au vu du tableau ci-dessous3, les ASSO sont très largement excédentaires depuis 2017, et leur capacité de financement a été de l’ordre de 11 Md€ en 2018.

Alors où est le bug ? Il est en fait de trois ordres : il vient d’un artifice de présentation qui est un choix politique, tout d’abord ; du rapt du gouvernement sur les ressources 2019 de la Sécu, ensuite ; et, enfin, des incertitudes qui pèsent sur l’ampleur de ce rapt.

Un artifice de présentation et un choix politique : le FSV.

La première remarque est évidente : si le Régime général est (faiblement) excédentaire, le Fonds de solidarité vieillesse est, lui, lourdement déficitaire et le total RG + FSV est ainsi lui aussi déficitaire. C’est sur ce total présenté faussement comme « la Sécu » que se fondent tous les commentaires. Or, cette unité RG + FSV qui nous est présentée, est de façade et fallacieuse sur le fond. Elle représente, techniquement, un artifice de présentation et constitue une arme politique commode pour convaincre que des efforts substantiels sont toujours nécessaires.

D’abord, première remarque, le Fonds de solidarité vieillesse ne devrait pas être en déficit. Le FSV a été institué en 1956, pour financer, par la « vignette » automobile, le minimum-vieillesse, nouvellement créé pour pallier les insuffisances d’un régime de retraites par répartition encore jeune et dont les pensions arrivant à liquidation ne pouvaient, par définition, pas encore porter sur des carrières complètes. La question des personnes âgées « économiquement faibles » était alors centrale ; c’est à ce problème que le minimum vieillesse devait suppléer. Aujourd’hui le FSV poursuit toujours cette mission et assure :

– la prise en charge des cotisations au titre de périodes validées gratuitement par les régimes de base d’assurance vieillesse (13.8 Md€, en 2018) : essentiellement du fait des périodes de chômage (11.7 Md€), mais aussi de service national, d’indemnités journalières et d’invalidité, ainsi que, depuis 2015, les périodes d’apprentissage et de formation professionnelle des chômeurs et chômeuses ;

– la prise en charge de prestations au titre du minimum-vieillesse et du minimum contributif (4,9 Md€) et de diverses autres prestations de solidarité (majorations de pensions pour conjoint à charge, par exemple) qu’il a paru justifié de faire entrer dans le périmètre des missions du FSV.

Ces diverses charges, qui ont représenté un total 18,8 Md€ en 2018, sont toutes, comme l’intitulé même du FSV l’indique, de solidarité nationale et leur financement, qui donc relève du seul impôt d’Etat, ne devrait pas être imputé aux régimes de Sécurité sociale dont il est institutionnellement séparé. Le Fonds de solidarité vieillesse ne devrait donc pas être regroupé avec le régime général ; ce que fait pourtant la présentation de la CCSS. De surcroît, le FSV est désormais structurellement en déficit, ce qui, s’agissant de dépenses de solidarité, est anormal : l’Etat devrait assurer l’équilibre du FSV sur ses propres deniers. En ne le faisant pas, il transfère ainsi, indûment et subrepticement son propre déficit -et donc partie de son endettement- sur la sécurité sociale.

Mais il y a plus. En effet, et c’est la seconde remarque, « Dans un souci de rationalisation du partage des recettes entre la sécurité sociale et l’Etat [sic], la LFSS (Loi de financement de la sécurité sociale) pour 2019 a réaffecté à l’Etat l’intégralité du rendement du prélèvement social sur les revenus du placement et du patrimoine, diminuant les recettes du FSV de 4,3 Md€. De plus, sa fraction de CSG assise sur les revenus du capital a été diminuée de 0,7 point (-0,9 Md€). En contrepartie, le fonds se voit attribuer une fraction de CSG assise sur les revenus de remplacement (5,1 Md€) jusqu’alors attribuée à la CNAM »4. Compliqué ? Oui, évidemment, mais, derrière cette tuyauterie nouvellement mise en place et les travaux de plomberie y afférant, un résultat bien tangible : c’est la CSG, impôt exclusivement dédié à la Sécu, qui a peu à peu assuré l’essentiel des dépenses du FSV et qui, désormais, à partir de 2019, en finance l’intégralité. En d’autres termes, l’Etat s’est totalement et indûment défaussé sur la Sécu des dépenses du FSV ! Indûment au regard des principes, mais légalement, puisque la mesure a été votée en la LFSS 2019. Les ressources de la Sécu en sont donc siphonnées.

Travaux de plomberie

La question est dès lors de savoir de combien. Y répondre est passablement difficile, tant les travaux de plomberie sur la tuyauterie déjà pas simple de la Sécu se sont multipliés au cours des deux dernières années. Les plombiers de Bercy – car c’est bien évidemment le ministère de l’action et des comptes publics qui est à la manœuvre – ont pu ainsi montrer toute l’étendue de leur savoir-faire à l’occasion des deux dernières Lois de financement de la Sécurité sociale !

Le tableau ci-dessus5 en apporte une très éloquente illustration. On en retiendra ici l’essentiel : la compensation de ces réductions de recettes de la Sécu décidées par l’Etat n’est pas complète et coûtera au total 2,0 Md€ à la Sécu, dont 1,8 Md€ pour le seul RG en 2019. En d’autres termes, si la loi Weil, qui exige la compensation à l’euro près, avait été respectée, l’excédent prévisionnel 2019 du RG aurait été de : 0,4 + 1,8 = +2,2 Md€ et celui du total RG + FSV de : – 1,7 + 2,0 = + 0,3 Md€. Cela, certes, ne change pas la face du monde, mais, au moins, les médias moutonniers n’auraient pas pu titrer comme ils l’ont fait sur le retour du déficit…

Mesures Gilets jaunes : l’incertitude sur leur compensation.

Reste que, au-delà de ces manipulations, nul aujourd’hui, – et la Commission des comptes de la Sécurité sociale, pas plus que quiconque -, ne sait trop où l’on en sera fin 2019. La raison ? Elle est simple, la « prévision tendancielle [pour 2019] est entachée d’une forte incertitude. En effet, (…), elle est construite sur l’hypothèse d’une compensation par l’État des allègements et exonérations décidés dans le cadre de la loi MUES en début 2019, en application des règles législatives en vigueur à la date de publication du présent rapport. Si cette compensation n’était pas accordée, ce qui correspond tant à la doctrine exprimée par le gouvernement lors de la présentation de la LFSS pour 2019 qu’à l’hypothèse retenue dans le cadre du programme… »

Il y a donc aujourd’hui incertitude sur la compensation des mesures de la loi MUES, c’est-à-dire « Gilets jaunes », soit, concernant la Sécu :

– l’avancement au 1er janvier 2019 de l’exonération de cotisations sociales sur les heures supplémentaires initialement prévue au 1er septembre 2019 ;

-la réduction de 1,7 point du taux de CSG sur les pensions des retraités dont le revenu est inférieur à certains seuils (2000 € pour une personne seule) ;

– et l’exonération de cotisations sociales, de CSG et de CRDS sur les primes exceptionnelles versées aux salariés avant le 1er avril 2019, dans la limite de 1000 €,

Si ces mesures devaient, comme il est fortement probable, n’être pas compensées, alors il en résulterait un manque à gagner de l’ordre de 3 Md€, ce qui évidemment transformerait illico le faible excédent, en déficit notable… De là, la glorieuse incertitude de la Commission des comptes de la Sécurité sociale !

Rapt avec préméditation

La Sécu est désormais en excédent. Ceci est tellement vrai, y compris pour l’avenir, que, dans une tranquille brutalité, la loi dite « de programmation des finances publiques pour 2018-2022 », votée fin 2017, a, de longue date, prévu que : « …dans cette trajectoire [2018-2022], il est fait l’hypothèse conventionnelle d’une contribution du secteur ASSO [Administrations de Sécurité Sociale] à la réduction du déficit de l’État, sous forme de transfert, dès 2019. Ce transfert stabilise l’excédent ASSO (hors Cades et FRR) sur toute la période à un niveau légèrement supérieur à l’équilibre. Ce choix, neutre sur l’ensemble des APU [ensemble des Administrations publiques : Etat+ Sécu + Collectivités territoriales], reflète aussi le fait qu’une contribution des sous-secteurs revenus à l’équilibre reste nécessaire. »

En clair, il est depuis longtemps prévu que la Sécu prise dans son ensemble retrouve durablement une situation fortement excédentaire –où les ressources sont donc largement supérieures aux dépenses- et que ces excédents à venir (comme d’ailleurs ceux des collectivités locales) soient l’objet d’un véritable rapt par l’Etat, laissant ainsi facialement la Sécu en équilibre limité et précaire. Le rapt 2019 sur les ressources de la Sécu n’a donc rien d’improvisé, il est, depuis longtemps, programmé ; il est prémédité. Les dernières estimations ne font que confirmer ces prévisions qui datent déjà un peu. D’abord, celles de la commission des comptes de la Sécu dans son rapport de l’automne 2018 confirment la continuité de l’embellie : « Cette amélioration se traduit en particulier par le constat, pour la 4ème année consécutive, d’un résultat consolidé positif sur le périmètre d’ensemble de la sécurité sociale (12,6 Md€ en 2017 contre 8,1 Md€ en 2016), qui signifie principalement que le résultat annuel de la CADES (qui traduit sa capacité annuelle d’amortissement des déficits passés), couplé aux bons résultats du portefeuille du FRR, ont fait plus que couvrir les déficits des régimes au titre de l’exercice 2017 »6. Enfin, sur le champ plus complet de l’ensemble des ASSO cette fois-ci, le dernier rapport annuel de la Cour des comptes, constate (cf. Tableau ci-dessous) un excédent de 0,6% du PIB pour 2018, soit de l’ordre de 15 Md€, et confirme la prévision de 0,8 % pour 2019, soit 20 Md€.

Soldes publics par sous-secteurs (en % du PIB)7

L’excédent de la Sécurité sociale, dont la loi de programmation des finances publiques précitée prévoit très officiellement que, au-delà de 2019, il soit de 0,8% du PIB chaque année jusqu’en 2022, ne sera donc pas mis au service des régimes pour améliorer les prestations ou les équipements, mais à celui des « transferts » au profit de l’Etat. Reste à savoir lesquels, et comment ce tour de passe-passe se fera. Le dernier rapport de la Cour des comptes sur la Sécu vend la mèche : « Le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2019 (…) vise tout à la fois un équilibre financier du régime général et du FSV, un rééquilibrage des relations financières de la sécurité sociale avec l’État dans un sens favorable à ce dernier (…) l’augmentation tendancielle de l’excédent du régime général et du FSV serait contenue à un peu plus de 1 Md€ par la prise en charge croissante de certains allègements de cotisations par la sécurité sociale et le transfert par étapes de 5 Md€ de recettes de CSG à la CADES …. »8.

Là où devraient donc être normalement constatés des excédents de l’ordre de 20 Md€ chaque année, le siphonage de la Sécu par l’Etat ne laissera donc subsister qu’un maigre excédent de 1Md€. Cela passant pour l’essentiel, comme il était à prévoir, par le financement par la Sécu de la bascule du CICE : ce qui était jusqu’à présent crédit d’impôt, -pesant ainsi sur le déficit de l’Etat-, devient à partir de 2019 une réduction de cotisations sociales patronales, donc supportée par la Sécurité sociale sur ses ressources, une exonération qui ne sera pas compensée. Pourtant, les dispositions législatives aujourd’hui en vigueur exigent une compensation intégrale des exonérations. Aussi, comme l’indique la Cour : « Le Gouvernement envisage de faire évoluer les règles de compensation des mesures de baisses de prélèvements sociaux. Ainsi, à l’avenir, c’est-à-dire à compter de 2019, les mesures nouvellement adoptées seraient supportées par la seule sécurité sociale quand elles concernent des prélèvements qui lui sont affectés »9. Si ces dispositions sont votées, -mais peut-être les forces de gauche au Parlement pourraient-elles s’en soucier-, ce sont donc nos cotisations qui paieront leurs « baisses de charge » ! Bien loin que d’être en déficit, les textes officiels en font abondamment foi, la Sécu est donc désormais une vache à lait…

Fin de l’endettement : Que faire du trésor de la Sécu ?

Une Sécu qui n’est plus en déficit, c’est aussi une Sécu qui ne s’endette plus, qui même rembourse sa dette à vitesse accélérée. Celle-ci, qui était encore de 158,3 Md€ au total en 2014, n’est déjà plus que de 128,8 Md€ à fin 2018, désormais intégralement portée par la Caisse d’amortissement de la dette de la sécurité sociale (CADES). Or, le remboursement total de la dette de la CADES est aujourd’hui une certitude programmée. Comme le confirme la CCSS : « La CADES a élaboré un indicateur de performance qui lui permet de suivre au cours du temps l’évolution de sa situation nette prévisionnelle (équivalente au niveau des dettes restant à rembourser). Cet indicateur, qui permet d’apprécier l’horizon de remboursement en fonction de différentes probabilités de risque, fait état d’une probabilité de 95% que l’intégralité de la dette transférée soit remboursée en 2024 »10. A cette date se trouveront ainsi libérés :

  • Les ressources propres de la CADES, soient le produit de la Contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS), et la fraction de Cotisation sociale généralisée (CSG) qui lui est allouée ; respectivement 7,2 Md€ et 7,9 Md€, pour un total qui est donc de 15,1 Md€ chaque année.
  • Le portefeuille d’actifs du Fonds de réserve des retraites (FRR), qui ne sert plus du tout à protéger les retraites mais à alimenter la CADES par un versement annuel de 2,1 Md€. Ce portefeuille était de 34,2 Md€ à fin juin dernier. Difficile de savoir aujourd’hui quelle sera la valeur de ce portefeuille en 2024, mais 25 à 30 Md€ est un ordre de grandeur vraisemblable.

Au-delà des 20 Md€ annuels d’excédents dont on a vu qu’ils seraient siphonnés, quel avenir à partir de 2024 pour ces trésors, aujourd’hui soigneusement tus et cachés : améliorer les prestations et les moyens du service public de santé, revaloriser et sécuriser les retraites, financer la perte d’autonomie comme certains l’ont récemment suggéré, ou … une nouvelle fois financer des « transferts » vers l’Etat et les baisses de charge ? Les forces de gauche seraient bien avisées de s’en préoccuper dès aujourd’hui, car, nul doute, Bercy a là-dessus des vues d’ores et déjà bien arrêtées !


1 Ainsi, par exemple, Le Monde du 11 juin : « Le déficit de la Sécu va replonger en 2019 ».

2 Rapport CCSS, p. 9.

3 Rapport CCSS, p. 167.

4 Rapport CCSS, p. 156.

5 Rapport CCSS, p. 35.

6 Commission des comptes de la Sécurité sociale, « Rapport sur les comptes de la sécurité sociale, résultats 2017, prévisions pour 2018 et 2019 », septembre 2018, p. 242.

7 Cour des comptes, « Rapport public annuel 2019 », février 2019, p. 38.

8 Cour des comptes, « Sécurité sociale, Rapport sur l’exécution des lois de financement », octobre 2018, p. 10.

9 Cour des comptes, op. cit., p.60.

10 Commission des comptes de la sécurité sociale, « Rapport sur les comptes de la sécurité sociale, résultats 2017, prévisions pour 2018 et 2019 », septembre 2018, p. 258.

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Jacques RIGAUDIAT

Jacques Rigaudiat, conseiller-maître honoraire à la Cour des comptes, a été le conseiller social de deux Premiers ministres, M. Rocard et L. Jospin. Il a notamment publié Cette Europe malade du néolibéralisme, l'urgence de désobéir, Co-édition ATTAC/Copernic - Les liens qui libèrent, 2019. La dette arme de dissuasion sociale massive, Editions du Croquant, 2018.